新《中國共產(chǎn)黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》新在哪？

　　近日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》）頒布實(shí)施。這是黨內法規制度建設的一項重要成果。在全面從嚴治黨向縱深推進(jìn)的新形勢下，深刻總結近年來(lái)備案審查工作的實(shí)踐經(jīng)驗，對備案審查制度進(jìn)行全面修訂、系統升級，對于深入推進(jìn)制度治黨、依規治黨，進(jìn)一步加強黨內監督，維護黨內法規和黨的政策的統一性、權威性，具有重要意義。

　　一、《規定》修訂的背景和必要性

　　1990年7月，《中國共產(chǎn)黨黨內法規制定程序暫行條例》實(shí)施，在我們黨的歷史上首次以黨內法規形式確立了備案審查制度。2012年6月，《中國共產(chǎn)黨黨內法規和規范性文件備案規定》出臺，首次對備案審查的基本原則、審查內容、處理方式、報備程序等作出詳細規定。進(jìn)入新時(shí)代，備案審查工作的歷史方位、實(shí)踐要求、職責任務(wù)都發(fā)生了巨大變化，對備案審查的進(jìn)一步科學(xué)化、規范化提出了新的要求。

　　第一，修訂《規定》是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的必然要求。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規制度建設，對備案審查工作提出一系列重要要求。

　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì )提出，要健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。2014年，黨的十八屆四中全會(huì )要求，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍；完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度。2016年，《中共中央關(guān)于加強黨內法規制度建設的意見(jiàn)》提出，完善備案審查制度，建立貫通上下的備案工作體系。2018年，在黨的十九屆二中全會(huì )上，習近平總書(shū)記強調，要繼續推進(jìn)黨內法規制度體系建設，注重黨內法規同國家法律的銜接和協(xié)調，加強黨內法規備案審查工作。

　　這一系列部署要求，站在全局和戰略的高度，為推進(jìn)新時(shí)代備案審查工作指明了方向。法規文件作為我們黨執政治國的重要載體，就像一條條“大動(dòng)脈”和千千萬(wàn)萬(wàn)的“毛細血管”，把黨中央的決策部署傳輸到每一個(gè)黨組織和廣大黨員、干部，使全黨保持團結統一和行動(dòng)一致。如果這些“動(dòng)脈”和“血管”發(fā)生病變，就會(huì )嚴重阻礙政令暢通，影響黨的領(lǐng)導和執政效果。加強備案審查，就是要進(jìn)一步擦亮管黨治黨的制度利器。此次修訂，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，堅決貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于備案審查工作的決策部署，將其轉化為具體的制度安排、紀律要求、責任落實(shí)，為新時(shí)代備案審查工作展現新?lián)?、?shí)現新作為提供基本遵循。

　　第二，修訂《規定》是固化提升實(shí)踐成果的必由之路。自備案審查制度正式確立以來(lái)，備案審查工作從小到大、由線(xiàn)到面，逐步完善和發(fā)展，積累了不少有益經(jīng)驗。

　　從工作格局上看，經(jīng)過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐探索，目前已初步建立了貫通上下、連接左右、橫向到邊、縱向到底的備案工作體系。

　　從備案審查文件總量上看，各地區各部門(mén)向黨中央報備的文件數量持續攀升，由2013年的1000多件增長(cháng)到2018年的4500多件，翻了近兩番；各省區市黨委審查的文件數量也不斷擴展，達到近3萬(wàn)件，增加了近兩倍。

　　從審查方式和機制上看，由最初較為單一的審查處理手段，逐漸探索形成了針對問(wèn)題性質(zhì)、掌握合理尺度、講求實(shí)際效果的多層次審查處理標準和方式；同時(shí)著(zhù)眼形成工作合力，加強與人大常委會(huì )、政府和軍隊等備案工作機構的協(xié)作配合，建立健全互聯(lián)互通互動(dòng)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機制。

　　大量的備案實(shí)踐及由此形成的新鮮經(jīng)驗和做法，為制度創(chuàng )新奠定了堅實(shí)基礎。此次修訂，就是著(zhù)眼于新的形勢任務(wù)，充分吸收實(shí)踐成果，將之固化為制度規范，完善體制機制，推動(dòng)備案審查工作與時(shí)俱進(jìn)、守正創(chuàng )新。

　　第三，修訂《規定》是著(zhù)力破解當前工作難題的迫切需要。近年來(lái)，備案審查工作在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在著(zhù)一些不足。比如，思想認識不到位，有的報備單位政治站位不夠高，沒(méi)有從旗幟鮮明講政治的高度認識備案審查工作的重要性；工作發(fā)展不平衡，備案層級上存在逐級遞減的現象，不同單位工作力量差異較大；報備工作不及時(shí)不規范，一些單位報備機制不健全、責任不明確，存在拖延報備現象；能力水平不適應，審查標準和程序還需要進(jìn)一步優(yōu)化、細化等。

　　此外，實(shí)踐中遇到的一些新問(wèn)題還有待解決。比如，如何把握嚴格落實(shí)中央決策部署與積極推進(jìn)地方改革創(chuàng )新的關(guān)系，如何實(shí)現審查處理的剛性與服務(wù)指導的柔性相統一等。此次修訂，就是堅持問(wèn)題導向，聚焦薄弱環(huán)節，對實(shí)踐中面臨的難題困境統籌考慮、綜合施策，從制度層面提出破解之道。

　　二、《規定》修訂的主要內容和特點(diǎn)

　　新修訂的《規定》由原來(lái)的18條擴充為7章28條，完善了備案主體、審查標準、處理方式、監督保障等各方面規定，概括起來(lái)主要有以下內容和特點(diǎn)。

　　一是突出政治性，把牢政治方向。黨內法規制度具有強烈的政治屬性。因而，備案審查首先是政治審查，首要的標準是政治標準?！兑幎ā沸抻喌囊淮罅咙c(diǎn)，就是突出政治性，將旗幟鮮明講政治貫穿始終。一方面，在修訂思路和原則上，堅持正確政治方向，全面貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，將習近平總書(shū)記關(guān)于制度治黨、依規治黨的重要論述落實(shí)到修訂工作的每一個(gè)階段和環(huán)節。另一方面，在制度安排和具體規定上，把政治審查擺在首位，充分彰顯備案審查在推動(dòng)各地區各部門(mén)貫徹落實(shí)黨中央決策部署、堅決做到“兩個(gè)維護”方面的積極作用。

　　比如，《規定》第4章“審查”，明確將“政治性審查”列在首位，并細化有關(guān)審查要素，要求審查時(shí)必須首先審看法規文件是否認真貫徹落實(shí)習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線(xiàn)、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴守黨的政治紀律和政治規矩等。比如，《規定》第5章“處理”，明確將存在政治問(wèn)題的情形列為首先需要“提醒”或者“糾正”的事項，突出政治審查的嚴肅性。這些制度設計，有利于推動(dòng)地方和部門(mén)不斷強化“四個(gè)意識”，確保在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，使備案審查真正成為落實(shí)“兩個(gè)維護”的有力抓手。

　　二是突出“有件必備”，強化報備主體的意識和責任。習近平總書(shū)記強調，各類(lèi)規范性文件出臺后都要依法依規納入備案審查范圍。2012年備案規定出臺以來(lái)，備案范圍不斷拓展，但尚未實(shí)現全面覆蓋。此次修訂落實(shí)黨中央部署要求，著(zhù)眼備案審查工作長(cháng)遠發(fā)展，進(jìn)一步凸顯備案審查的全覆蓋。首先，在備案審查的基本原則中，明確“有件必備”，要求凡屬備案審查范圍的法規文件都應當及時(shí)報備，不得瞞報、漏報、遲報。這一原則的確立，有利于增強備案意識，推動(dòng)報備工作順利開(kāi)展，實(shí)現報備文件應報盡報。其次，在報備主體范圍方面，橫向上涵蓋黨的紀律檢查機關(guān)、黨委（決策）議事協(xié)調機構、黨的工作機關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位、黨組（黨委），縱向上延伸至省、市、縣3級地方黨委。同時(shí)，堅持從實(shí)際出發(fā)，對黨的基層組織報備作出逐步推進(jìn)的規定，循序漸進(jìn)，不搞一刀切。再次，在報備的程序和要求上，《規定》專(zhuān)設一章“報備”，就報備時(shí)限、報備材料、報送目錄等提出明確要求，并在審查處理、責任追究等后續程序中嚴格責任落實(shí)，強化監督保障，確保“有件必備”的要求落到實(shí)處。

　　三是突出“有備必審”，完善備案審查的標準和程序。實(shí)踐中，如何精準發(fā)現報備文件存在的問(wèn)題，如何保持審查標準的統一性和科學(xué)性，是大家普遍關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。

　　此次修訂，凸顯審查的全方位和全鏈條，對審查的標準和程序作了進(jìn)一步優(yōu)化、細化。在審查標準上，明確政治性審查、合法合規性審查、合理性審查、規范性審查等4個(gè)方面，其中既有對政策措施是否適當等“大問(wèn)題”的考量，也有對文件體例格式、表述是否規范等“小毛病”的關(guān)注，充分彰顯備案審查作為黨內監督方式的全面性。同時(shí)，《規定》在每類(lèi)審查標準中細化需要審查的要素，一條一條列明，從而減少審查判斷的隨意性，確保“一把尺子量到底”、“一碗水端平”。值得注意的是，此次修訂貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)的重要精神，在審查要素中納入文風(fēng)方面要求，使備案審查內容更加飽滿(mǎn)。在工作程序上，優(yōu)化征求意見(jiàn)、說(shuō)明理由、作出處理等工作鏈條，強化有關(guān)職能部門(mén)在備案審查中的積極作用，豐富報備單位對有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明和解釋的方式，力求做到事實(shí)清楚、理由充分、依據得當，使審查結果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗。

　　四是突出“有錯必糾”，優(yōu)化審查處理的方式和手段。從備案審查發(fā)現的問(wèn)題看，其性質(zhì)、類(lèi)型多種多樣，“錯情”各有不同，因而在處理上應考慮多方面因素，分門(mén)別類(lèi)予以規范。此次修訂總結近年來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗，根據報備文件問(wèn)題的有無(wú)、性質(zhì)和嚴重程度，將審查處理方式調整優(yōu)化為直接通過(guò)、建議、告知、提醒、糾正等，并在每一種處理方式中分項列明具體適用情形，進(jìn)一步加強問(wèn)題處理的針對性和層次性，既體現有錯必糾又體現糾錯恰當。同時(shí)，考慮到備案審查是一個(gè)閉合的工作鏈條，審查機關(guān)對“問(wèn)題文件”作出處理決定后，并不意味著(zhù)審查處理就終結了，因而《規定》在“糾錯”的方式中設置了督辦和報告的環(huán)節。審查機關(guān)應該以適當方式及時(shí)跟蹤掌握“糾錯”情況，并進(jìn)行督促檢查，確保有關(guān)問(wèn)題真正得到解決。報備機關(guān)應當以高度負責的態(tài)度，嚴格落實(shí)有關(guān)處理決定，按照要求及時(shí)主動(dòng)報告落實(shí)情況，不得避重就輕、推諉拖延，不得打折扣、搞變通。

　　三、切實(shí)抓好《規定》的貫徹落實(shí)

　　一分部署，九分落實(shí)。習近平總書(shū)記深刻指出，“黨內法規不少，主要問(wèn)題在于執行不力，有的是缺乏執行能力，有的是缺乏執行底氣。要強化法規制度執行，不能打折扣”。為切實(shí)把《規定》的剛性立起來(lái)，此次修訂專(zhuān)設“保障與監督”一章，就信息化建設、督查考評、責任追究等提出明確要求。

　　具體實(shí)踐中，還需要注重把握好以下幾個(gè)方面：一是加大培訓指導。修訂后的《規定》提出了一系列新要求，涉及制度機制的調整、工作流程和標準的優(yōu)化、人員力量的配備、職責任務(wù)的明確等多個(gè)方面。這就需要在《規定》的學(xué)習培訓、宣傳解讀等方面加大力度，使黨組織和黨員干部全面掌握《規定》的基本精神、主要內容和工作要求。審查機關(guān)要通過(guò)發(fā)布錯情案例、提醒共性問(wèn)題等方式，加大對報備機關(guān)的指導力度。二是健全工作機制。通過(guò)定期檢查、情況通報、工作報告等方式，加強對備案審查工作開(kāi)展情況的監督檢查，同時(shí)建立健全考核評價(jià)、表彰獎勵等制度，充分調動(dòng)工作人員的積極性和創(chuàng )造性。三是落實(shí)工作責任，按照《規定》確定的政治責任、報備責任、審查責任等責任類(lèi)型、界限以及追責條件，從嚴從緊壓實(shí)工作職責，推動(dòng)《規定》各項要求執行到位。

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