推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化

　　江蘇省句容市邊城鎮加強農村基礎設施建設，提升人居環(huán)境，走出一條生態(tài)富民之路，促進(jìn)小城鎮健康發(fā)展。新華社發(fā)

　　【深入學(xué)習貫徹黨的十九屆五中全會(huì )精神】

　　城鎮化是國家現代化的必由之路。黨的十九屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化”，明確了新型城鎮化目標任務(wù)和政策舉措。這是以習近平同志為核心的黨中央深刻把握新時(shí)代新階段我國新型城鎮化發(fā)展規律，著(zhù)眼于到2035年基本實(shí)現新型城鎮化作出的重大戰略部署，為“十四五”及未來(lái)一段時(shí)期新型城鎮化工作指明了前進(jìn)方向、提供了基本遵循。要深入學(xué)習領(lǐng)會(huì )、全面貫徹落實(shí)全會(huì )精神，積極穩妥推進(jìn)新型城鎮化，顯著(zhù)提升城鎮化質(zhì)量，使更多人民群眾享有安全健康、較高品質(zhì)的城市生活，促進(jìn)經(jīng)濟行穩致遠、社會(huì )安定和諧，為2035年基本實(shí)現社會(huì )主義現代化提供強大動(dòng)力和堅實(shí)支撐。

一.“十三五”時(shí)期新型城鎮化取得重大歷史性成就

　　習近平總書(shū)記高度重視新型城鎮化工作，明確提出以人為核心、以提高質(zhì)量為導向的新型城鎮化戰略，并多次作出重要部署和批示指示。“十三五”時(shí)期，各有關(guān)部門(mén)和各地方認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，新型城鎮化頂層設計全面確立，重點(diǎn)領(lǐng)域改革實(shí)現突破，城鎮化水平和質(zhì)量穩步提升，新型城鎮化取得重大歷史性成就。

　　農業(yè)轉移人口市民化成效顯著(zhù)。戶(hù)籍制度改革全面落地，各級各類(lèi)城市全面放開(kāi)放寬落戶(hù)限制，1億左右農業(yè)轉移人口在城鎮落戶(hù)，2019年末常住人口城鎮化率達到60.6%。居住證制度全面實(shí)行，義務(wù)教育、醫療衛生、技能培訓、社會(huì )保障等基本公共服務(wù)加快覆蓋城鎮常住人口。“人地錢(qián)掛鉤”配套政策持續完善。以城市群為主體的城鎮化空間格局總體形成。城市群規劃全面實(shí)施，城市群集聚人口和經(jīng)濟作用持續顯現，19個(gè)城市群承載了我國75%以上的城鎮人口、貢獻了80%以上的國內生產(chǎn)總值。都市圈培育有序開(kāi)展，基礎設施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同城化水平持續提高。中心城市輻射帶動(dòng)能力增強，中小城市功能穩步提升，特大鎮設市取得突破，城市數量增加至684個(gè)。城市發(fā)展質(zhì)量大幅提高。城鎮新增就業(yè)年均超過(guò)1300萬(wàn)人，城鎮棚戶(hù)區改造累計開(kāi)工2157萬(wàn)套，城市軌道交通運營(yíng)里程超過(guò)5500公里，污水處理率達95.6%，生活垃圾無(wú)害化處理率顯著(zhù)提升，綠色、智慧、人文等新型城市建設取得明顯成效。城鄉融合發(fā)展邁出新步伐。城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系頂層設計完成，城鄉基本公共服務(wù)制度加快接軌，農村水、電、路、網(wǎng)等基礎設施水平全面提升，城鄉居民收入比由2014年的2.75穩步下降到2019年的2.64。

　　同時(shí)也要清醒地看到，城鎮化發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然存在，體制機制障礙尚未完全破除，城市基礎設施存在不少短板弱項，大中小城市發(fā)展仍不協(xié)調，農業(yè)轉移人口市民化質(zhì)量有待提高，內外部環(huán)境變化也帶來(lái)了新問(wèn)題新挑戰，特別是新冠肺炎疫情沖擊暴露出城市規劃建設管理存在一些突出問(wèn)題，城市治理體系亟待完善、能力亟待提升。

　　站在全面建成小康社會(huì )、開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程的嶄新起點(diǎn)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化具有更為重要的意義，既是構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局的重要支撐，也是深化供給側結構性改革和實(shí)施擴大內需戰略的重要結合點(diǎn)，有利于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局、實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展，有利于帶動(dòng)鄉村振興、促進(jìn)城鄉融合發(fā)展，更好滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要。“十四五”時(shí)期是推動(dòng)新型城鎮化實(shí)現更高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，要立足發(fā)展基礎，順應發(fā)展趨勢，破解突出問(wèn)題，科學(xué)謀劃未來(lái)一段時(shí)期的新型城鎮化發(fā)展路徑。

二.實(shí)施城市更新行動(dòng)

　　城市是人民的城市、人民城市為人民，這是做好城市工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。隨著(zhù)城市業(yè)已成為人口和經(jīng)濟的重要載體，城市居民對優(yōu)美環(huán)境、健康生活、文體休閑等方面的要求日益提高。但一些城市尤其是老城區存在功能設施陳舊老化、人居環(huán)境較差、生態(tài)文化保護不足、安全風(fēng)險隱患較多等問(wèn)題，不能有效滿(mǎn)足居民的工作生活需要。“十四五”及未來(lái)一段時(shí)期，要著(zhù)力轉變城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加快建設和諧宜居、健康安全、富有活力、各具特色的現代化城市。

　　一是推進(jìn)城市生態(tài)修復、功能完善工程。完善城市生態(tài)綠地和廊道系統，建設高品質(zhì)綠色建筑，構建慢行網(wǎng)絡(luò )，推動(dòng)形成綠色低碳的城市建設運營(yíng)模式，建設綠色城市。二是完善城市空間結構。統籌城市規劃、建設、管理，科學(xué)編制城市各類(lèi)規劃，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，統籌老城改造和新城新區建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住功能、地上和地下空間開(kāi)發(fā)利用，優(yōu)化城市開(kāi)發(fā)空間結構和人口分布，維護規劃的嚴肅性和權威性，確保“一張藍圖干到底”?？茖W(xué)確定城市定位，促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展。三是強化歷史文化保護，塑造城市風(fēng)貌。把文化作為城市的靈魂，統籌做好歷史文化保護傳承和現代文化培育發(fā)展，加強城市風(fēng)貌與建筑形態(tài)管理，延續城市文脈，彰顯城市精神，建設人文城市。四是加強城鎮老舊小區改造，對城區內功能偏離需求、利用效率低下、環(huán)境品質(zhì)不高的存量片區進(jìn)行更新改造，使城市功能更加貼近人民生活需要，為市民提供舒適便利的環(huán)境，建設宜居城市。力爭基本完成2000年底前建成的老舊小區改造任務(wù)，有序推動(dòng)老舊街區、老舊廠(chǎng)區、城中村改造。五是加強城鎮社區建設，加快補齊社區各類(lèi)設施短板，健全社區管理服務(wù)機制，加強社會(huì )工作者隊伍建設，提高居住小區物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和標準化水平，建設現代社區。六是大幅增強城市防洪排澇能力。完善城市堤防、排水管渠、排澇除險、蓄水空間等設施，加強重點(diǎn)防洪城市和大江大河沿岸沿線(xiàn)城市排水設施建設，有序推進(jìn)海綿城市和韌性城市建設，力爭5年內內澇治理取得明顯成效。

三.提高城市治理水平

　　城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一些城市的管理服務(wù)能力滯后于開(kāi)發(fā)建設速度，公共服務(wù)供給能力不足，基層社會(huì )治理較為薄弱。與此同時(shí)，城市社會(huì )結構日趨多元，居民個(gè)性化需求增多，對城市治理體系和治理能力的完善和提升提出了迫切要求。“十四五”及未來(lái)一段時(shí)期，要樹(shù)立全周期管理理念，針對城市治理中存在的突出問(wèn)題和風(fēng)險隱患，加快補齊短板弱項，推動(dòng)城市治理科學(xué)化、精細化、智能化，滿(mǎn)足市民多樣化需求，切實(shí)提高特大城市風(fēng)險防控能力。

　　一是加強城市風(fēng)險防控，推動(dòng)超大特大城市開(kāi)展風(fēng)險自查并制定風(fēng)險防控實(shí)施方案，健全防災減災基礎設施，提升各類(lèi)設施平戰轉換能力，對城市生命線(xiàn)系統、應急救援和物資儲備系統等進(jìn)行超前規劃布局，加快完善應急預案體系，提高公共衛生預警救治能力和城市抵御沖擊、應急保障、災后恢復的能力，顯著(zhù)提升城市韌性。二是堅持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，因城施策實(shí)施房地產(chǎn)市場(chǎng)調控，健全長(cháng)效機制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。有效增加保障性住房供應，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長(cháng)租房政策，擴大保障性租賃住房供給，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推動(dòng)實(shí)現全體人民住有所居。三是完善城市信息基礎設施，充分運用新一代信息技術(shù)，整合共享公共數據資源，搭建智慧城市運行管理平臺，豐富應用場(chǎng)景，建設智慧城市，推進(jìn)智慧交通、智慧水務(wù)、智慧能源、智慧政務(wù)等發(fā)展，提升城市治理效率。

四.加快農業(yè)轉移人口市民化

　　近年來(lái)，新生代農民工和舉家遷移農業(yè)轉移人口規模不斷增加，戶(hù)籍人口城鎮化率逐年提高，但一些在城市工作生活多年的農業(yè)轉移人口依然面臨較高落戶(hù)門(mén)檻，一些暫不落戶(hù)的農業(yè)轉移人口不能平等享有城鎮基本公共服務(wù)。“十四五”及未來(lái)一段時(shí)期，要推動(dòng)農業(yè)轉移人口在城鎮穩業(yè)安居，加快農業(yè)轉移人口市民化，提高市民化質(zhì)量，更好滿(mǎn)足他們融入城市的期盼。

　　一是深化戶(hù)籍制度改革，以城市存量農業(yè)轉移人口為重點(diǎn)，不斷放寬戶(hù)籍準入限制，完善差別化落戶(hù)政策。全面取消城區常住人口300萬(wàn)以下城市落戶(hù)限制，放開(kāi)放寬城區常住人口300萬(wàn)以上城市落戶(hù)限制，推動(dòng)采取積分落戶(hù)制的城市把居住和社保繳納年限作為主要積分項。二是強化基本公共服務(wù)保障，以公辦學(xué)校為主將農業(yè)轉移人口隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍。將非戶(hù)籍常住人口納入保障性住房體系，提高農業(yè)轉移人口住房保障水平。聚焦智能制造、家政服務(wù)等用工矛盾突出行業(yè)開(kāi)展大規模職業(yè)技能培訓，提高農民工就業(yè)居住穩定性。三是健全農業(yè)轉移人口市民化機制，完善財政轉移支付與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策，建立財政性建設資金對吸納落戶(hù)較多城市的基礎設施投資補助機制，建立城鎮建設用地年度指標同吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量掛鉤機制。依法保障進(jìn)城落戶(hù)農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，暢通“三權”自愿有償市場(chǎng)化退出渠道。

五.推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設

　　產(chǎn)業(yè)和人口向經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區域集中是客觀(guān)規律和長(cháng)期趨勢，中心城市和城市群在產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng )新策源等方面的引領(lǐng)作用日益凸顯。與此同時(shí)，大中小城市應形成更為科學(xué)的功能定位和更為協(xié)調的空間布局，特別是作為城鄉融合發(fā)展關(guān)鍵紐帶的縣城具有滿(mǎn)足人民群眾就業(yè)安家需求的巨大潛力。“十四五”及未來(lái)一段時(shí)期，要積極培育發(fā)展城市群和都市圈，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，分類(lèi)明確不同規模城市發(fā)展方向和建設重點(diǎn)，選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，優(yōu)化形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮化空間格局。

　　一是優(yōu)化行政區劃設置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，健全城市群多層次協(xié)調機制和成本共擔利益共享機制，優(yōu)化城市群內部空間結構，形成多中心、多層級、多節點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò )型城市群。處理好中心和區域的關(guān)系，更好發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用，以點(diǎn)帶面、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。推動(dòng)成渝地區雙城經(jīng)濟圈建設成為西部地區重要增長(cháng)極。二是打造現代化都市圈，建設市域（郊）鐵路和城際鐵路，完善以軌道交通為骨干的都市圈交通網(wǎng)絡(luò )，打造1小時(shí)通勤圈，促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮）同城化發(fā)展，形成梯次配套的產(chǎn)業(yè)圈，構建便利共享的生活圈。三是加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，引導超大特大城市中心城區瘦身健體，提升大中城市功能品質(zhì)，適應農民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，加快縣城補短板強弱項。在一些有條件的地區縣城及縣級市推進(jìn)公共服務(wù)設施、環(huán)境衛生設施、市政公用設施、產(chǎn)業(yè)配套設施提級擴能，加快補齊公共衛生防控救治、垃圾無(wú)害化資源化處理、污水收集處理、排水管網(wǎng)建設、老舊小區改造等17個(gè)領(lǐng)域短板弱項，增強縣城綜合承載能力和治理能力，引導勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、縣域特色經(jīng)濟及農村二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展，補強城鎮體系重要環(huán)節。按照區位稟賦和發(fā)展基礎的差異，分類(lèi)促進(jìn)小城鎮健康發(fā)展。

學(xué)習貫徹十九屆五中全會(huì )精神