有力維護黨內法規制度的統一性——黨的十八大以來(lái)黨內法規和規范性文件備案審查工作綜述

　　經(jīng)國序民，正其制度。黨內法規和規范性文件備案審查，是黨內法規制度建設的一個(gè)重要環(huán)節，對于維護黨內法規制度的統一性、推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)具有重要作用。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨、依規治黨，建立健全備案審查體制機制，注重發(fā)揮備案審查監督功能、糾錯作用，推動(dòng)備案審查工作取得顯著(zhù)成效。

　　一、黨中央對加強備案審查工作高度重視

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )提出，“完善規范性文件、重大決策合法性審查機制”，“健全法規、規章、規范性文件備案審查制度”。

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》要求，“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍”，“加大黨內法規備案審查和解釋力度”。

　　2016年12月，《中共中央關(guān)于加強黨內法規制度建設的意見(jiàn)》印發(fā)，要求“完善備案審查制度，建立貫通上下的備案工作體系”，“建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機制”，“建立備案工作考核通報制度”。

　　2018年1月，習近平總書(shū)記在黨的十九屆二中全會(huì )上強調，“要繼續推進(jìn)黨內法規制度體系建設，注重黨內法規同國家憲法法律的銜接和協(xié)調，加強黨內法規備案審查工作”。

　　2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì )要求，“加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規范性文件”。

　　2021年12月，全國黨內法規工作會(huì )議強調，“備案審查工作要堅持‘有件必備、有備必審、有錯必糾’，彰顯監督功能、發(fā)揮糾錯作用，有效維護黨內法規制度的統一性”。

　　黨中央的這些決策部署，明確了備案審查的職能定位，彰顯了其在維護黨和國家制度統一性上的重要作用，有力推動(dòng)備案審查工作立起來(lái)、動(dòng)起來(lái)、實(shí)起來(lái)、嚴起來(lái)。

　　二、備案審查制度日趨完善

　　建立健全制度，為黨內法規和規范性文件備案審查提供基本遵循，這是做好備案審查工作的基礎。

　　2012年6月，《中國共產(chǎn)黨黨內法規和規范性文件備案規定》印發(fā)。黨的十八大之后，黨內法規和規范性文件備案審查工作全面起步，在探索與實(shí)踐中不斷加強、快速發(fā)展。2019年9月，黨中央修訂出臺《中國共產(chǎn)黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》），立足實(shí)踐需要、堅持問(wèn)題導向、總結工作規律，把黨中央關(guān)于備案審查的決策部署轉化為具體的制度安排。

　　《規定》對黨內法規和規范性文件備案審查工作的領(lǐng)導體制、原則、報備、審查、處理、保障、監督等作出明確規定，重點(diǎn)解決了3個(gè)基本問(wèn)題：一是“主體”問(wèn)題，即誰(shuí)來(lái)報備、誰(shuí)來(lái)審查；二是“程序”問(wèn)題，即怎么報備、怎么審查；三是“標準”問(wèn)題，即審查什么、怎么處理。這些制度規定，為備案審查工作提供了清晰可循的“指南書(shū)”和“流程圖”，有力推動(dòng)了備案審查工作提質(zhì)增效。

　　三、備案審查對象廣泛覆蓋

　　十年磨一劍。經(jīng)過(guò)10年努力，黨內法規和規范性文件備案審查基本做到了縱向到底、橫向到邊，實(shí)現了對黨的法規文件備案審查的廣泛覆蓋。

　　在縱向上，備案審查已全面覆蓋至縣一級。黨的十八大以來(lái)，備案審查工作按照自上而下、循序漸進(jìn)的思路推進(jìn)，先將各省區市黨委制定的法規文件納入備案審查范圍，再要求各省區市黨委按照下備一級原則，逐步向下級延伸開(kāi)展備案審查工作。截至目前，31個(gè)省區市和新疆生產(chǎn)建設兵團黨委已全部下備到縣一級。有的地方進(jìn)一步下備到鄉鎮一級，有的地方正在探索開(kāi)展黨的基層組織向批準其設立的黨組織報備規范性文件。有的地方探索建立抽查調閱制度，由省委選取部分縣級黨委，對其文件進(jìn)行提級審查，督促提高下級備案審查工作質(zhì)量。有的部門(mén)和單位探索建立系統內備案制度，對本系統有關(guān)機關(guān)、國有企業(yè)黨委等制定的文件進(jìn)行備案審查，強化系統監督。

　　在橫向上，各類(lèi)黨組織制定的法規文件均已納入備案審查范圍。根據《規定》，4類(lèi)黨組織制定的法規文件應當報送黨委進(jìn)行備案審查：一是黨的紀律檢查委員會(huì )、黨的工作機關(guān)制定的黨內法規和規范性文件；二是黨委（決策）議事協(xié)調機構制定的規范性文件；三是黨委直屬事業(yè)單位制定的規范性文件；四是黨委在國家機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位、中央企業(yè)等設立的黨組（黨委）制定的規范性文件。這就使得黨委備案審查對象基本涵蓋其下級各類(lèi)黨組織制定的法規文件。

　　到目前，各地區各部門(mén)的法規文件一體納入備案審查范圍的格局基本形成。

　　四、備案審查力度不斷加大

　　黨內法規和規范性文件備案審查，體現了上級黨委對下級黨組織建章立制行為的監督。彰顯備案審查的監督功能，關(guān)鍵是要嚴肅開(kāi)展備案審查工作，把備案審查制度的剛性立起來(lái)。

　　堅持有件必備，為監督夯實(shí)基礎。根據《規定》，黨內法規和規范性文件應當自發(fā)布之日起30日內報備；未按照規定時(shí)限報備的，審查機關(guān)應當責令其限期補報，必要時(shí)可以通報。隨著(zhù)備案審查體制機制不斷健全，黨組織報備意識不斷增強，逐步實(shí)現了由“被動(dòng)備”、“部分備”、“打包備”向“主動(dòng)備”、“全部備”、“及時(shí)備”的轉變，報備工作逐步規范化。截至2021年年底，各地區各部門(mén)共向黨中央報備黨內法規和規范性文件約3.5萬(wàn)件，基本實(shí)現了應備盡備、及時(shí)報備。

　　堅持有備必審，防止監督流于形式。黨內法規和規范性文件備案審查的一個(gè)重要特點(diǎn)是全面審查。對報備的法規文件，既要進(jìn)行“政治性審查”和“合法合規性審查”，又要進(jìn)行“合理性審查”，看其是否適應形勢發(fā)展需要、是否可能在社會(huì )上造成重大負面影響、是否違反公平公正原則等，還要進(jìn)行“規范性審查”，看其名稱(chēng)使用是否適當、體例格式是否正確、表述是否規范等?？梢哉f(shuō)，這是一種由外到內、由表及里的全面“質(zhì)檢”、深度“體檢”。

　　堅持有錯必糾，切實(shí)發(fā)揮監督威力。根據法規文件存在問(wèn)題的性質(zhì)和嚴重程度，審查機關(guān)可以采取糾正、提醒、告知、建議等4種處理方式。能否準確發(fā)現問(wèn)題、嚴格按標準處理并確保審查意見(jiàn)落實(shí)到位，這是衡量備案審查功效的“試金石”。中央層面備案審查帶頭樹(shù)立嚴的基調、堅持嚴的標準，共對各地區各部門(mén)報備的900余件“問(wèn)題文件”作出糾正、提醒處理，真正做到了發(fā)現一件處理一件。一方面，不斷強化“糾”的精準性。堅持“錯責相當”，使問(wèn)題與處理相匹配；堅持同樣情況同樣對待，“一碗水端平”；堅持原則性和靈活性相結合，不搞“一刀切”，注重保護地方和部門(mén)改革創(chuàng )新的積極性。另一方面，不斷強化“改”的實(shí)效性。備案審查機構及時(shí)跟進(jìn)了解“問(wèn)題文件”整改情況，督促審查意見(jiàn)得到落實(shí)。有關(guān)地區和部門(mén)高度重視、立行立改，認真按照審查意見(jiàn)修改有關(guān)文件或者制定整改方案，并于30日內將整改情況向備案審查機構反饋。

　　嚴肅認真開(kāi)展備案審查，對于保障黨中央政令暢通，推動(dòng)黨中央決策部署落實(shí)落地，對于倒逼地方和部門(mén)提高法規文件制定質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。

　　五、備案審查重點(diǎn)更加突出

　　黨內法規和規范性文件備案審查緊緊抓住政治性審查、合法合規性審查這個(gè)重點(diǎn)，以工作聚焦和重點(diǎn)引領(lǐng)帶動(dòng)備案審查工作整體效能提升。

　　將政治性審查作為首要內容，保證“兩個(gè)維護”要求得到落實(shí)。備案審查的首要任務(wù)是保證建章立制工作同黨中央保持高度一致，切實(shí)維護黨中央權威和集中統一領(lǐng)導。為此，要嚴格審查報備文件是否認真貫徹落實(shí)習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線(xiàn)、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴守黨的政治紀律和政治規矩等。

　　從備案審查實(shí)踐情況看，絕大多數法規文件在政治性上是過(guò)硬的，都將堅持正確政治方向作為必須遵循的首要原則，但也有少數法規文件在政治表述上不夠規范和準確。通過(guò)備案審查，對這些問(wèn)題都及時(shí)作了糾正。

　　將合法合規性審查作為基本任務(wù)，堅決守住合法合規底線(xiàn)。對報備文件進(jìn)行合法合規性審查，既是堅持依規治黨和依法治國的內在要求，也是保證依規治黨和依法治國相統一的必然要求。為此，要嚴格審查報備文件是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內法規和規范性文件相抵觸，是否與同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突，是否符合制定權限和程序，是否落實(shí)精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)要求等。

　　實(shí)踐中，合法合規性審查是備案審查的“重頭戲”，這方面的“問(wèn)題文件”占大多數。例如，有的法規文件在黨組織設置和職權配置、黨委（黨組）議事決策規則、干部選拔任用資格條件和程序、機構編制管理、干部考核和追責問(wèn)責、榮譽(yù)稱(chēng)號和評比達標表彰等方面，違反中央黨內法規和規范性文件的有關(guān)規定。有的法規文件違反相關(guān)法律法規，在公務(wù)員招考錄用、離崗退休、工資待遇等方面作出不當規定，超越權限規定稅收優(yōu)惠政策或者降低市場(chǎng)監管標準，在基本農田保護、建設用地管理、生態(tài)環(huán)保等方面突破“紅線(xiàn)”或者“打擦邊球”。通過(guò)備案審查，對這些問(wèn)題都依法依規作了糾正。

　　六、備案審查參謀助手作用逐步增強

　　制定和實(shí)施黨內法規和規范性文件，是各地區各部門(mén)貫徹落實(shí)黨中央決策部署的重要形式，通過(guò)備案審查這個(gè)“窗口”，能夠了解到各地區各部門(mén)履職盡責情況，對這些情況進(jìn)行匯總分析研判，可以提出有針對性的意見(jiàn)建議，為黨委決策提供參考。

　　例如，黨的十八大以來(lái)，黨中央反復強調精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)，解決形式主義突出問(wèn)題，為基層減負。根據中央層面備案審查掌握的情況，備案審查機構對一些地方和部門(mén)在制發(fā)文件中的形式主義問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，推動(dòng)完善相關(guān)制度，進(jìn)一步加大精簡(jiǎn)發(fā)文數量、壓縮文件篇幅、提高文件質(zhì)量力度，取得明顯成效。

　　又如，中央層面備案審查工作中發(fā)現，一些地方黨委文件違反稅收法定原則，存在擅自擴大稅收優(yōu)惠政策范圍、越權規定稅收減免等問(wèn)題，備案審查機構據此提出有關(guān)意見(jiàn)建議，對于在全國范圍內開(kāi)展稅收優(yōu)惠政策全面清理規范發(fā)揮了積極作用。

　　邁上新征程，黨內法規和規范性文件備案審查工作必須堅持守正創(chuàng )新、精準發(fā)力，努力在維護黨內法規制度的統一性、推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)上發(fā)揮更大作用。

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