中國制度面對面?：家在青山綠水間——生態(tài)文明制度體系如何為美麗中國保駕護航？

中國制度面對面

　　從三江源到祁連山，從湖北神農架到浙江錢(qián)江源，從福建武夷山到云南普達措……目前，10處國家公園體制試點(diǎn)正在12個(gè)省份深入推進(jìn)，總面積約22萬(wàn)平方公里，覆蓋不同生態(tài)環(huán)境類(lèi)型，涉及多個(gè)珍稀物種。國家公園體制這張“綠色名片”，通過(guò)實(shí)施一套整體保護、系統修復、綜合治理的制度舉措，構筑起錦繡山河的“綠色高地”，還自然生態(tài)以本來(lái)面目，為野生動(dòng)植物建棲息家園，給子孫后代留寶貴財富。

　　生態(tài)文明建設乃千年大計，關(guān)系中華民族永續發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記深刻回答了“為什么建設生態(tài)文明、建設什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設生態(tài)文明”的重大問(wèn)題，提出了一系列標志性、創(chuàng )新性、戰略性的重大思想觀(guān)點(diǎn)，形成了習近平生態(tài)文明思想。黨的十九屆四中全會(huì )以習近平生態(tài)文明思想為指導，提出堅持和完善生態(tài)文明制度體系的重大命題，推出一系列重大舉措，為實(shí)現人與自然和諧共生、建設美麗中國筑牢綠色屏障。

　　一 環(huán)境保護理念先行

　　“一曲溪流一曲煙”的詩(shī)畫(huà)美景，是浙江省杭州市西溪濕地10多年來(lái)踐行綠色發(fā)展理念的成果。如此怡人的景致也曾有不堪回首的往事，過(guò)去西溪一帶河道淤塞、水質(zhì)惡化，自然生態(tài)系統遭受?chē)乐仄茐?。為了改變這一狀況，西溪濕地堅持生態(tài)優(yōu)先、最小干預、可持續發(fā)展等原則，建設全國首個(gè)國家濕地公園，實(shí)施濕地綜合保護工程，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升，成為國內外游客心馳神往的休閑度假天堂。

　　西溪濕地的美麗蝶變，是生態(tài)環(huán)保理念先行的成功典范。習近平總書(shū)記指出：“綠水青山就是金山銀山。”這一重要理念，深刻揭示了經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，指明了實(shí)現發(fā)展和保護協(xié)同共生的新路徑。對人的生存來(lái)說(shuō)，金山銀山固然重要，但綠水青山是人民幸福生活的重要內容，是金錢(qián)不能代替的。必須以綠水青山就是金山銀山的理念為先導，堅持節約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

　　構建全過(guò)程全方位防治體系。生態(tài)環(huán)境保護是一個(gè)系統完備、全面整體的過(guò)程，必須縱向到底、橫向到邊，形成環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的制度體系。從防治的環(huán)節看，必須把事前、事中、事后貫通起來(lái)，健全源頭預防、過(guò)程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系；從防治的機制看，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，完善污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制和陸海統籌的生態(tài)環(huán)境治理體系；從防治的過(guò)程看，深化排污口設置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構建水陸統籌、精準科學(xué)的江河湖海水污染治理體系。

　　完善主體功能區制度。國土是美麗中國的空間載體，就如同一個(gè)人的居室環(huán)境，需要分出客廳、臥室、書(shū)房、廚房和衛生間等，讓不同的區域承擔不同的功能，宜工則工、宜農則農、宜生態(tài)則生態(tài)，形成各具特色、有機統一的生態(tài)大系統。這次全會(huì )強調加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協(xié)調管控制度，統籌劃定落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類(lèi)海域保護線(xiàn)，使國家生態(tài)安全得到全面保障。

　　強化綠色發(fā)展制度保障。綠色發(fā)展是世界潮流，是未來(lái)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展方向。良好的生態(tài)環(huán)境，本身就是一筆巨大的財富，能夠帶來(lái)源源不斷的經(jīng)濟利益，實(shí)現環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的“雙豐收”。2018年，我國單位GDP碳排放強度比2005年下降了約45.8%，已提前完成到2020年下降40%—45%的目標。這次全會(huì )強調完善綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向，發(fā)展綠色金融，推進(jìn)市場(chǎng)導向的綠色技術(shù)創(chuàng )新，推動(dòng)全社會(huì )更加自覺(jué)地堅持綠色循環(huán)低碳發(fā)展。

　　二 資源利用效率為本

　　垃圾分類(lèi)一小步，生態(tài)文明一大步。從2019年7月1日起，上海正式實(shí)行生活垃圾分類(lèi)制度，違反的單位處以5000元到5萬(wàn)元的罰款、個(gè)人處以50元到200元的罰款，“嚴苛”程度出人意料。不僅在上海，我國以前所未有的決心大力推行“垃圾革命”，打響垃圾分類(lèi)的攻堅戰和持久戰。2020年年底，46個(gè)重點(diǎn)城市將基本建成垃圾分類(lèi)處理系統；2025年年底，地級及以上城市將基本建成垃圾分類(lèi)處理系統。

　　垃圾，是放錯了地方的資源。實(shí)行垃圾分類(lèi)制度，就是使其變廢為寶，不僅解決了垃圾污染環(huán)境的問(wèn)題，而且提高了資源的回收利用率。污水同樣也可作為資源進(jìn)行循環(huán)利用。污水經(jīng)無(wú)害化處理后達到特定水質(zhì)標準，替代常規水資源用于工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用、居民生活、生態(tài)補水、農業(yè)灌溉、地下水回灌等，可有效緩解水資源、水生態(tài)、水環(huán)境所面臨的壓力，利用潛力巨大。資源利用的高效率，一直是我國生態(tài)文明建設著(zhù)力破解的重大問(wèn)題。雖然我國地大物博，資源總量比較大，但由于一個(gè)時(shí)期以來(lái)的粗放式發(fā)展，造成了資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)、大量消耗和浪費，土地、能源、水等資源對發(fā)展形成了硬約束、緊平衡，資源消耗紛紛亮起了紅燈，亟須轉變資源利用方式。

　　資源利用問(wèn)題，說(shuō)到底是生產(chǎn)和消費模式問(wèn)題。資源利用的高效率，最根本的就是要把經(jīng)濟活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的范圍內，使資源、生產(chǎn)、消費等要素相匹配、相適應，以最小的資源代價(jià)獲取最大的經(jīng)濟社會(huì )效益。當前和今后一個(gè)時(shí)期，就是要按照黨的十九屆四中全會(huì )的要求，牢固樹(shù)立節約集約循環(huán)利用的資源觀(guān)，全面建立資源高效利用制度，以剛性的約束破解我國資源環(huán)境面臨的難題，推動(dòng)建設資源節約型社會(huì )。

　　產(chǎn)權明晰、有償使用。市場(chǎng)經(jīng)濟規律告訴我們，市場(chǎng)是資源配置和利用最有效的手段，產(chǎn)權是市場(chǎng)機制發(fā)揮作用的前提條件。當前，我國自然資源產(chǎn)權制度初步建立，但還存在著(zhù)底數不清、權責不明、保護不嚴等問(wèn)題，導致產(chǎn)權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開(kāi)發(fā)利用粗放等問(wèn)題。破解這些問(wèn)題，必須進(jìn)一步健全自然資源產(chǎn)權制度，落實(shí)資源有償使用制度，實(shí)行資源總量管理和全面節約制度，在完善產(chǎn)權體系、落實(shí)產(chǎn)權主體、調查監測和確權登記、集約開(kāi)發(fā)利用、健全監管體系等方面加快改革步伐，為自然資源的高效合理利用提供產(chǎn)權基礎。

　　節約集約、循環(huán)利用。俗話(huà)說(shuō)：“有多少湯泡多少饃。”我國的水、土地、能源等資源總量有限，必須樹(shù)立人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡的原則，強化約束性指標管理，實(shí)行最嚴格的水資源管理制度、節約用地制度和能源消耗制度，確保資源節約集約高效利用。隨著(zhù)我國資源需求的快速增長(cháng)，廢棄物產(chǎn)生量不斷增加。必須完善資源循環(huán)利用制度，普遍實(shí)行垃圾分類(lèi)回收，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費過(guò)程的減量化、再利用、資源化，構建覆蓋全社會(huì )的資源循環(huán)利用體系。

　　清潔低碳、安全高效?，F代能源體系最重要的兩個(gè)特征，就是合理的能源結構和較高的能源效率。目前，我國能源結構還不盡合理，化石能源消費占比八成以上。改變這種狀況，必須大力推進(jìn)能源革命，加快發(fā)展風(fēng)能、水能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能和地熱能等清潔低碳能源，安全高效發(fā)展核電，建設綠色可持續的現代能源體系。

　　眾人拾柴火焰高。每個(gè)人是資源的消耗者，也是節約資源的踐行者。能不能做到少用一度電、少廢一張紙、少開(kāi)一天車(chē)、少剩一盤(pán)菜……14億多人都自覺(jué)地從我做起、從小事做起，點(diǎn)滴行動(dòng)就能匯成資源累積的汪洋大海。

　　三 保護修復雙管齊下

　　“黃河之水天上來(lái)，奔流到海不復回。”千百年來(lái)，九曲黃河奔騰向前，哺育著(zhù)炎黃子孫，孕育了華夏文明，是滋養中華民族的母親河。由于黃河流經(jīng)黃土高原、五大沙漠沙地等生態(tài)脆弱區，一直以來(lái)體弱多病，水患頻繁。保護和治理黃河，是黃河兩岸人民孜孜以求的美好夙愿，是事關(guān)中華民族偉大復興的千秋大計。新中國成立特別是新時(shí)代以來(lái)，我們黨帶領(lǐng)人民吹響了黃河生態(tài)環(huán)境保護和修復的沖鋒號，統籌謀劃上下游、干支流、左右岸，共同抓好大保護，協(xié)同推進(jìn)大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。

　　山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)和草。生態(tài)是一個(gè)彼此相依共生的大系統，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護田的單純護田，“各人自?huà)唛T(mén)前雪”，很容易顧此失彼，“按下葫蘆浮起瓢”，造成生態(tài)的系統性長(cháng)期性破壞。只有樹(shù)立系統思維，統一保護、統一修復，才能維護生態(tài)的自然平衡。

　　正是基于此，黨的十九屆四中全會(huì )從生態(tài)系統整體出發(fā)，強調健全生態(tài)保護和修復制度，對山水林田湖草實(shí)行一體化統籌，重點(diǎn)加強對森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等的自然生態(tài)保護。這一從系統和全局提出的生態(tài)治理思路，是實(shí)現人與自然和諧共生、保障山河長(cháng)久安瀾的根本之道。

　　整體性保護。生態(tài)環(huán)境是生存之本、發(fā)展之源，重在保護先行。我國生態(tài)環(huán)境雖復雜多樣，但仍是一個(gè)完整的生態(tài)系統，生態(tài)環(huán)境保護必須在全局上考慮、從整體上謀劃。必須加強頂層設計，建立全國統一的生態(tài)環(huán)境保護格局，加強對重要生態(tài)系統的保護和永續利用，加強長(cháng)江、黃河等大江大河生態(tài)保護和系統治理，構建以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類(lèi)自然公園為補充的自然保護地體系，把應該保護的都保護起來(lái)。目前，我國已建立各級各類(lèi)自然保護地超過(guò)1.18萬(wàn)處，占國土陸域面積的18%、領(lǐng)海面積的4.6%。其中，擁有世界自然遺產(chǎn)14項、世界自然與文化雙遺產(chǎn)4項、世界地質(zhì)公園39處，數量均居世界第一。

　　系統性修復。這些年來(lái)，我們持之以恒推進(jìn)大規模國土綠化，下大力氣整治荒漠化、石漠化和水土流失，搶救性保護瀕危野生動(dòng)植物，使透支的生態(tài)環(huán)境逐步得到恢復。我國森林覆蓋率從本世紀初的16.6%增加到23%左右，沙化、荒漠化、石漠化土地面積年均分別減少約2000平方公里、2400平方公里、39萬(wàn)公頃。在此基礎上，大力實(shí)施天然林資源保護工程、新一輪退耕還林工程、濕地保護與恢復工程等生態(tài)修復重大工程，推進(jìn)耕地草原森林河流湖泊休養生息，筑牢生態(tài)安全的防線(xiàn)。

　　四 制度落實(shí)嚴明責任

　　秦嶺和合南北、澤被天下，是我國的中央水塔，是中華民族的祖脈和中華文化的重要象征，也是我國中部重要生態(tài)安全屏障，素有“國家綠肺”和“世界生物基因庫”之稱(chēng)。曾幾何時(shí)，這里冒出了許許多多違建別墅，大片的森林綠地遭受人為破壞。黨的十八大以來(lái)，在習近平總書(shū)記多次批示指示下，這一嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題才得到糾正。2019年12月1日，為鞏固近年來(lái)秦嶺生態(tài)環(huán)境整治的成效，新修訂的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》正式生效。新條例突出“嚴”和“責”，進(jìn)一步對監管責任、考核評價(jià)、責任追究、處罰標準作出更嚴更細的規定，為地方政府和相關(guān)部門(mén)的監督管理擰緊了“螺絲帽”。

　　近年來(lái)，我國生態(tài)文明建設大力度推進(jìn)，出臺了許多政策規定，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護取得顯著(zhù)成效，天更藍了，水更清了，山更綠了。但與之不和諧的是，一些惡性環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件仍時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)生了嚴重后果和不良影響。分析這一起起事件，其背后的一個(gè)重要原因就是生態(tài)環(huán)境保護責任不嚴明、不落實(shí)，為生態(tài)破壞和環(huán)境污染留下了空間。

　　責任重于泰山。消除這一“人禍”因素，必須從“責”字入手，“嚴”字當頭，進(jìn)一步完善和落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護責任制度，讓監管者“時(shí)時(shí)在線(xiàn)”，敢于向污染行為“亮劍”，讓違法者“吃不了兜著(zhù)走”，無(wú)一例外地受到應有的嚴厲懲罰。

　　嚴格落實(shí)各方責任。如果把生態(tài)環(huán)境保護比作體育賽事，企業(yè)就是運動(dòng)員，既要賽出好成績(jì)也不能犯規；黨委政府就是裁判員，既要保證賽事順利進(jìn)行又要及時(shí)向違規者“亮牌”。對生態(tài)環(huán)境保護來(lái)說(shuō)，企業(yè)和黨委政府都是最重要的責任方，必須分別履行好主體責任和監管責任，才能最大限度減少污染的產(chǎn)生。目前，我國實(shí)行的環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等重要法律法規，對“兩個(gè)責任”作出了明確規定，用法治的權威保證環(huán)保責任不折不扣地落實(shí)。

　　落實(shí)中央督察制度。近年來(lái)，中央生態(tài)環(huán)境保護督察深入推進(jìn)，掀起了一股又一股的治污“風(fēng)暴”。2015年以來(lái)，中央生態(tài)環(huán)境保護督察已完成第一輪31個(gè)?。▍^、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團全覆蓋，并開(kāi)展了對20個(gè)?。▍^）的“回頭看”，目前已啟動(dòng)第二輪，及時(shí)發(fā)現并督促解決了一批存在的問(wèn)題。僅第一輪督察和“回頭看”期間，受理轉辦群眾生態(tài)環(huán)境舉報約17.9萬(wàn)件，推動(dòng)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題15萬(wàn)余個(gè)。隨著(zhù)中央生態(tài)環(huán)境保護督察向縱深發(fā)展，督察內容將不斷拓展，向促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調延伸，更好發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境保護中的重要作用。

　　健全責任追究機制。動(dòng)員千次，不如問(wèn)責一次。嚴格責任追究，是督促責任落實(shí)的“殺手锏”。沒(méi)有這樣的威懾力，責任就會(huì )流于形式、形同虛設。必須完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實(shí)生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，嚴格追究肇事者的責任，“誰(shuí)損害、誰(shuí)買(mǎi)單”，讓違者付出沉重的代價(jià)。為官一任，造福一方，而不可禍害一方。對那些決策錯誤造成嚴重生態(tài)環(huán)境危害的領(lǐng)導干部，必須實(shí)行責任終身追究制，嚴格離任審計，不能任其“拍屁股走人”、換個(gè)地方官照當照升，出了問(wèn)題無(wú)論離開(kāi)多久、走到哪里都要“秋后算賬”。

　　守護美好家園，助力綠色夢(mèng)想。我們生于斯長(cháng)于斯的中華大地，應該是藍天常在、青山永秀、綠水長(cháng)流的美麗中國。在實(shí)現民族復興中國夢(mèng)的新征程中，加快構建更加完善的生態(tài)文明制度體系，必定為建設“詩(shī)意棲居”的宜人環(huán)境提供堅強支撐。

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