《理論熱點(diǎn)面對面·2008》

　　十、發(fā)展社會(huì )主義民主政治的基礎性工程——為什么要堅持和完善基層群眾自治制度 

     廣西宜州，一個(gè)在中國版圖上并不引人注目的邊遠古城，卻有兩件事足以使當地人備感自豪。其一，宜州是傳說(shuō)中“歌仙”劉三姐的故鄉。其二，這里曾開(kāi)創(chuàng )了中國農村村民自治的先河。1980年2月5日，宜州屏南鄉合寨村里一棵五人合抱的大樟樹(shù)下，85戶(hù)村民代表分別在一張兩指寬的紙條上，以無(wú)記名方式投下了自己神圣的一票，選舉產(chǎn)生了新的管理組織——村民委員會(huì )。當時(shí)的村民們并沒(méi)有意識到，正是他們布滿(mǎn)老繭的手，拉開(kāi)了中國農村村民自治的歷史序幕！兩年之后，農村村民委員會(huì )與城市居民委員會(huì )一道作為基層群眾性自治組織正式載入我國憲法。如今，合寨村那塊寫(xiě)有“村民委員會(huì )”字樣的木牌，已經(jīng)成為中國基層民主政治發(fā)展的歷史見(jiàn)證。

　　基層群眾自治制度是人民群眾的偉大創(chuàng )造

　　基層群眾自治是社會(huì )主義民主的直接體現，是人民當家作主最有效、最廣泛的實(shí)現途徑。我們黨在準確把握社會(huì )主義民主政治發(fā)展規律的基礎上，把基層群眾自治制度提升為我國政治制度的一項基本內容，順應了時(shí)代潮流，符合黨心民心，必將對中國政治發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生深遠的影響。

　　基層群眾自治制度的典型特征是直接民主和自我管理。人民群眾直接選舉居民委員會(huì )和村民委員會(huì )，決定與自身利益相關(guān)的事務(wù)，反映自己的利益訴求，維護自身權益，直接參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理。這樣一種深深扎根于人民群眾的民主制度，不僅可以充分調動(dòng)和發(fā)揮廣大群眾的積極性和創(chuàng )造力，而且有利于人們根據本地實(shí)際進(jìn)行政治建設，用民主的方式化解社會(huì )矛盾，融洽人際關(guān)系，建設幸福家園，創(chuàng )造美好生活。

　　我國基層群眾自治制度最早發(fā)源于城市。新中國成立之初，北京、天津、武漢等一些城市出現了由群眾自己組織起來(lái)的防護隊、居委會(huì )和居民組等群眾性自治組織。20世紀80年代以后，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的不斷推進(jìn)，社會(huì )成員固定從屬于某一個(gè)黨政機關(guān)或企事業(yè)單位的社會(huì )組織管理體制逐步被打破，原來(lái)由“單位”承擔的教育、醫療、衛生和住房保障等職能逐步轉移到社會(huì )，這些都迫切要求城市基層管理體制進(jìn)行相應變革，以加強社會(huì )管理和社會(huì )服務(wù)。正是在這樣一種改革的大背景下，城市居民自治組織應運而生，逐步發(fā)展成為城市基層群眾自治制度。

　　在我國廣大農村，村民自治更是農村經(jīng)濟政治體制改革的直接產(chǎn)物，是廣大農民群眾的偉大創(chuàng )舉。黨的十一屆三中全會(huì )后，農村改革蓬勃推進(jìn)，以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取代了“政社合一、集中經(jīng)營(yíng)”的人民公社制，并在全國迅速推開(kāi)。這一偉大變革，一方面使農民群眾獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權，極大地調動(dòng)了生產(chǎn)積極性；另一方面也催生了農民群眾自我管理、自我服務(wù)的要求，以改變一些地方出現的基層管理缺位和村莊無(wú)序狀況。此后，村民委員會(huì )等群眾自治組織雨后春筍般地發(fā)展起來(lái)，在加強農村管理、推動(dòng)農村建設中發(fā)揮了重要作用。

　　由此可見(jiàn)，我國基層群眾自治制度，適應了城鄉經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的要求，是人民群眾的偉大創(chuàng )造。通過(guò)基層群眾自治，人民群眾自主管理自己的事務(wù)，這是我國基層社會(huì )組織與治理方式的重大變革和創(chuàng )新。

　　20多年來(lái)，基層群眾自治制度不斷發(fā)展，切實(shí)保障了人民依法行使民主權利，有力地擴大了社會(huì )主義民主，在社會(huì )主義政治生活中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)與人民代表大會(huì )制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區域自治制度一起，成為中國特色社會(huì )主義政治制度的重要組成部分。黨的十七大明確強調，要把發(fā)展基層民主“作為發(fā)展社會(huì )主義民主政治的基礎性工程重點(diǎn)推進(jìn)”。堅持中國特色社會(huì )主義政治發(fā)展道路，必須進(jìn)一步堅持和完善基層群眾自治制度。

　　社會(huì )主義民主政治大廈的重要支柱

　　社會(huì )主義民主政治的本質(zhì)是人民當家作主。在我國現階段，人民當家作主主要通過(guò)兩個(gè)途徑來(lái)實(shí)現：一方面，由人民選出代表組成全國人大和地方各級人大，統一行使國家權力；另一方面，實(shí)行基層群眾自治，由人民群眾直接行使民主權利。這兩個(gè)方面相輔相成，共同支撐起我國社會(huì )主義民主政治的宏偉大廈?？梢哉f(shuō)，基層群眾自治制度是這一大廈的重要支柱?；鶎尤罕娮灾尾粌H是人民群眾直接管理自己事務(wù)的有效方式，而且也是真正實(shí)現人民當家作主的重要途徑。在我國社會(huì )主義民主政治建設偉大征程中，發(fā)展基層民主，完善群眾自治，是關(guān)乎全局的基礎性工程。

　　基層群眾自治制度體現了社會(huì )主義民主政治的特點(diǎn)和優(yōu)勢。這一民主政治制度，通過(guò)以村民自治為核心的農村基層民主、以居民自治為核心的城市基層民主和以職工代表大會(huì )為核心的企事業(yè)單位的基層民主等形式，將人民民主滲透到社會(huì )生活的各個(gè)方面?；鶎尤罕娮灾沃贫劝汛碇泼裰髋c直接民主有機地結合起來(lái)，充分發(fā)揮了兩種民主形式各自的功能和整體合力，從而形成社會(huì )主義民主政治的獨特優(yōu)勢，這是我國人民民主制度優(yōu)越性的重要體現。

　　基層群眾自治制度拓展了社會(huì )主義民主政治的發(fā)展路徑。發(fā)展基層民主是“發(fā)展社會(huì )主義民主政治的基礎性工程”，這就要求從整個(gè)政治體制改革和民主政治建設的全局來(lái)確定基層群眾自治的地位和功能，將基層群眾自治作為發(fā)展社會(huì )主義民主政治的著(zhù)力點(diǎn)，探索規律，積累經(jīng)驗，逐步擴展民主規模，提升民主質(zhì)量，循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì )主義民主政治建設。

　　基層群眾自治制度增強了社會(huì )主義民主的廣泛性和實(shí)效性。在城鄉基層實(shí)行群眾自治，讓人民群眾直接參與公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，充分反映自己的利益訴求，保護自己的權益不受侵犯，有利于增強廣大群眾對民主政治的認同，充分調動(dòng)人們參與民主政治建設的積極性。同時(shí)，人民群眾在自己生活的區域內，直接選舉、民主討論、共同決策和相互監督，有利于增強基層民主的廣泛性和實(shí)效性，為廣大群眾所喜聞樂(lè )見(jiàn)、易于接受。

　　基層群眾自治制度提升了人民群眾的民主素質(zhì)。自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監督，有利于培養廣大群眾的公民意識，增強對公民權利和義務(wù)的認知，鍛煉參與民主政治建設的能力?？梢哉f(shuō)，基層群眾自治是一所低成本、高效益的大學(xué)校，人民群眾在親身實(shí)踐中學(xué)習民主、認知民主，民主意識得到不斷喚醒，民主素質(zhì)得到不斷增強，民主能力得到不斷提升。通過(guò)千萬(wàn)個(gè)這樣的民主大學(xué)校，億萬(wàn)人民將日益走向社會(huì )主義民主政治的廣闊天地，構筑起我國社會(huì )主義民主政治大廈牢不可摧的根基。

　　在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展基層群眾自治制度

　　改革開(kāi)放30年來(lái)，我國城鄉的經(jīng)濟體制、社會(huì )結構、利益格局發(fā)生了巨大變革，與此相適應，社會(huì )成員的思想觀(guān)念正在發(fā)生重大變化，人們政治參與的積極性正在不斷提升。適應新的變革和人民日益增長(cháng)的政治參與要求，大力發(fā)展基層民主，進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，確保人民享有更多更切實(shí)的民主權利，成為我國社會(huì )主義民主政治建設的基礎性工程。

　　完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須進(jìn)一步加強法治建設，保證各方面自治活動(dòng)在法治軌道上健康進(jìn)行。群眾自治，關(guān)鍵在依法。發(fā)展基層群眾自治的過(guò)程，是法律法規不斷完善的過(guò)程，也是法治化程度不斷提高的過(guò)程。從具體進(jìn)程看，我國基層群眾自治可以說(shuō)是先嘗試、探索，然后再規范、推廣，因此，相關(guān)法律和規定不可能一開(kāi)始就完美無(wú)缺，而是需要根據自治實(shí)踐的經(jīng)驗不斷完善。例如正在實(shí)施的《村民委員會(huì )組織法》，還存在某些條文原則化、缺乏可操作性等問(wèn)題，如對村委會(huì )直接選舉中賄選的界定、關(guān)于鄉—村關(guān)系的規定還不夠細化等。這些都需要緊密結合基層群眾自治的實(shí)踐，在法律法規層面不斷加以完善。

　　完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須適應實(shí)踐發(fā)展的需求，不斷擴大自治范圍。我國基層群眾自治目前主要集中在村民自治和居民自治領(lǐng)域，涵蓋面還不夠寬廣，仍需要進(jìn)一步擴大自治范圍。隨著(zhù)經(jīng)濟體制的深刻變革和社會(huì )結構的深刻變化，大量新興經(jīng)濟組織和社會(huì )組織蓬勃發(fā)展，并在基層社會(huì )生活中發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越大的作用，如城市中的業(yè)主委員會(huì )、農村中的行業(yè)協(xié)會(huì )和經(jīng)濟合作組織等等。如何擴大這些新興社會(huì )組織的自主權、自治權和群眾參與權，鼓勵人們積極參與這些組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監督，日益成為發(fā)展基層群眾自治的迫切任務(wù)。

　　完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須要堅持黨的領(lǐng)導，進(jìn)一步健全基層黨組織的領(lǐng)導機制?；鶎尤罕娮灾沃贫仁窃邳h的領(lǐng)導支持下，人民群眾的偉大創(chuàng )造。黨的領(lǐng)導是基層群眾自治健康發(fā)展的根本保證。要不斷完善基層黨組織的組織制度和領(lǐng)導方式，進(jìn)一步理順基層黨組織和群眾自治組織的關(guān)系，發(fā)揮基層黨組織對群眾自治的領(lǐng)導作用和保障作用；要根據本地實(shí)際，不斷健全和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督以及財務(wù)管理、村（居）務(wù)公開(kāi)等制度，為廣大群眾參與公共事務(wù)管理、行使民主權利提供日益完善的制度保障。

　　完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須加強服務(wù)型政府建設，進(jìn)一步完善政府行政管理與群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的運行機制。如何處理好政府行政權力與群眾自治權利的關(guān)系，是發(fā)展基層群眾自治面臨的一大現實(shí)問(wèn)題。例如，一些街道和鄉鎮政府將居委會(huì )或村委會(huì )當成自己的行政下屬組織，實(shí)行行政化管理，下達種類(lèi)繁多的指令性任務(wù)，使居委會(huì )和村委會(huì )很難獨立自主地開(kāi)展自治活動(dòng)，嚴重影響了基層群眾自治。要改變這種現象，就必須合理劃分政府“政務(wù)”與基層自治組織“村務(wù)”、“居務(wù)”的責任范圍和權力邊界，妥善處理鄉（鎮）村關(guān)系、街居關(guān)系?；鶎诱涌燹D變職能，大力支持和扶持基層群眾自治組織的發(fā)展。

　　完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須高度關(guān)注人民群眾的權益，建立健全與基層群眾自治相適應的利益協(xié)調機制、訴求表達機制和權益保障機制。發(fā)展基層群眾自治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是實(shí)現好、維護好、保障好人民群眾的權益。如果廣大群眾的權益得不到有效保障，甚至受到損害，就不可能調動(dòng)起他們政治參與的積極性，基層群眾自治也就會(huì )成為一句空話(huà)。因此，必須把保障人民群眾的權益放在首位，從制度上確保群眾權益不受侵犯。從基層群眾自治實(shí)踐來(lái)看，當前應著(zhù)力保證自治組織在群眾利益訴求、利益表達方面的獨特地位，增強村委會(huì )、居委會(huì )、職代會(huì )等社會(huì )組織在擴大群眾參與、反映利益訴求方面的積極作用，使廣大群眾從利益實(shí)現和權益保障中不斷增強參與民主政治建設的積極性。