《理論熱點(diǎn)面對面·2008》

　　十一、“大部制”吹出清新之風(fēng)——為什么要加快行政管理體制改革

     如果評選2008年度的“流行語(yǔ)”和“新詞匯”，“大部制”一詞將當仁不讓地入選其中。3月15日，隨著(zhù)《國務(wù)院機構改革方案》在十一屆全國人大一次會(huì )議上高票通過(guò)，中國新一輪政府機構改革正式拉開(kāi)帷幕。這個(gè)被稱(chēng)為“大部制”的方案，將轉變政府職能落實(shí)到整合機構、科學(xué)配置部門(mén)職能上，新組建工業(yè)和信息化部等5個(gè)部門(mén)，不再保留國防科工委等6個(gè)部門(mén)，涉及調整變動(dòng)的機構15個(gè)，減少正部級機構4個(gè)。作為行政管理體制改革的重中之重，這一方案一經(jīng)披露，立即引來(lái)如潮好評。由它傳遞的轉變職能、權責統一、精簡(jiǎn)效能等清新信息，宛如三月春風(fēng)，迅速吹遍神州大地。

　　30年來(lái)的第六次改革

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國為完善行政管理體制，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行過(guò)五次機構改革。此次政府機構改革已是30年來(lái)的第六次。盡管每次改革的背景與任務(wù)不同，過(guò)程有難易，效果有大小，但歷次改革都適應了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的階段性需要，政府職能轉變取得重要進(jìn)展，機構設置和人員編制管理逐步規范，體制機制創(chuàng )新取得積極成效，行政效能顯著(zhù)提高，為中國這艘巨輪的破浪前行提供了重要的制度保障。

　　機構改革為何要不斷進(jìn)行？各級政府擁有人民賦予的公共權力，掌握和控制著(zhù)大量的公共資源，作為國家事務(wù)和社會(huì )事務(wù)的決策者、管理者，具有極為重要的地位，它的組織和運轉牽涉到國家經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )生活的方方面面。改革開(kāi)放以來(lái)黨的歷次全國代表大會(huì )，都把行政管理體制和機構改革作為發(fā)展社會(huì )主義民主政治的一個(gè)重要舉措加以強調。改革開(kāi)放30年來(lái)取得的重大進(jìn)展，都與推進(jìn)行政管理體制改革密切相關(guān)。

　　從總體上看，我國目前的行政管理體制基本適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的要求。但面對新的形勢和任務(wù)，當前行政管理體制還存在著(zhù)一些不相適應的方面：政府職能轉變還不到位，社會(huì )管理和公共服務(wù)基礎較為薄弱，機構設置不盡合理，部門(mén)職責交叉、權責脫節、效率不高的問(wèn)題比較突出，有些領(lǐng)域權力仍然過(guò)于集中，且缺乏有效制約監督等。這些問(wèn)題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，因此，深化行政管理體制改革勢在必行。

　　從經(jīng)濟方面看，政府作為經(jīng)濟事務(wù)的管理者，如果不能按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求加快行政管理體制改革，那么，深化經(jīng)濟體制改革、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式就會(huì )遇到阻力，受到制約。大量事實(shí)表明，政企不分、政資不分問(wèn)題不解決，現代企業(yè)制度就難以建立；行政壟斷和地區封鎖不打破，統一開(kāi)放競爭有序的現代市場(chǎng)體系就難以形成；政府管理方式不轉變，有效的宏觀(guān)調控體系就難以健全；政績(jì)考評體系不科學(xué)，單純追求GDP增長(cháng)速度、粗放增長(cháng)方式、環(huán)境資源矛盾等深層次問(wèn)題就難以克服。

　　從政治角度看，行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，也是完善社會(huì )主義民主政治的一個(gè)切入點(diǎn)。改革政府機構，有助于理順黨政機構之間的關(guān)系，增強黨和國家的活力；推行政務(wù)公開(kāi)，建立科學(xué)民主決策體制，有助于擴大公民的有序政治參與，為公民參與經(jīng)濟、文化、社會(huì )的管理創(chuàng )造條件；將過(guò)多包攬的事務(wù)回歸社會(huì )，有助于擴大基層群眾的自治范圍和內容，發(fā)展基層民主；實(shí)行依法行政、建設法治政府，有助于落實(shí)依法治國方略，建設社會(huì )主義法治國家。

　　從社會(huì )發(fā)展看，我國現階段社會(huì )利益關(guān)系日益復雜，深層次社會(huì )矛盾開(kāi)始顯現，人民群眾對就業(yè)、教育、衛生、文化、社保、住房、公平分配、安全等方面的需求日益增強。只有加快行政管理體制改革，理順政事關(guān)系，才能形成與社會(huì )良性互動(dòng)、共同治理的局面；只有轉變政府職能，才能消除經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展“一條腿長(cháng)、一條腿短”的現象，解決好民生問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì )公平正義；只有創(chuàng )新行政管理方式，才能有效化解新的社會(huì )矛盾，促進(jìn)社會(huì )和諧。

　　正是著(zhù)眼于這樣的大局，黨的十七大作出了“加快行政管理體制改革，建設服務(wù)型政府”的戰略部署，提出了“加大機構整合力度，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制”的改革思路。黨的十七屆二中全會(huì )又通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，確定了深化行政體制改革的總體方案。

　　大部門(mén)體制的內在優(yōu)勢

　　“三個(gè)和尚”的故事在我國可謂家喻戶(hù)曉，其道理十分簡(jiǎn)單：一件事最好由專(zhuān)人專(zhuān)管，否則，政出多門(mén)，多頭共管，職責不清，反而會(huì )出現“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的窘境?，F實(shí)生活中，這樣的事例并不鮮見(jiàn)。例如，在一些地方，一條河有幾個(gè)部門(mén)管：水利局管農村段，環(huán)衛局管河流下水道，市政局管河道，國土局管地下水，河水管理辦公室管綜合治理，各管各的，“有利的爭破頭，無(wú)利的踢皮球，有責的躲著(zhù)走，無(wú)責的搶著(zhù)管”?？梢灶A見(jiàn)的是，隨著(zhù)大部制的探索和實(shí)施，這種現象將會(huì )得到改變。

　　所謂 “大部制”，即大部門(mén)體制，是指將職能相近的部門(mén)整合重組為一個(gè)較大部門(mén)而形成的政府組織形式，以減少機構重疊、部門(mén)職能交叉，增強綜合協(xié)調能力，使政府組成部門(mén)的數量保持適中精干。

　　實(shí)行“大部制”，最核心的目標是轉變政府職能。目前，政府職能轉變不到位，“越位”和“缺位”現象并存。其主要原因，就在于部門(mén)職能配置不夠科學(xué)、機構設置不盡合理。大部制改革將會(huì )加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì )組織在社會(huì )公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

　　實(shí)行“大部制”，有利于優(yōu)化組織結構。經(jīng)驗表明，政府職能與機構設置有著(zhù)內在聯(lián)系，政府職能變化了，機構設置也要相應調整。改革開(kāi)放以來(lái)，我國精簡(jiǎn)了許多專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟管理部門(mén)，健全了宏觀(guān)管理部門(mén)、市場(chǎng)監管部門(mén)，同時(shí)逐步增設了環(huán)保、社保、信息、能源等新的管理部門(mén)。這些逐步健全和增加的機構，是政府履行職能所必需的，但也出現了分工過(guò)細、機構擴張的趨向。實(shí)行大部門(mén)體制，將職能相近的部門(mén)重組為大部門(mén)，既可保證政府有效履行各項職能，又能防止機構數量不斷膨脹，形成精干高效的現代政府組織結構。

　　實(shí)行“大部制”，另一個(gè)著(zhù)眼點(diǎn)是提高政府效能。政府部門(mén)職能交叉、權責配置脫節、多頭重復管理的問(wèn)題比較突出，成為影響行政效能的體制性障礙。例如在城鄉建設、環(huán)境資源、交通運輸、食品藥品管理等領(lǐng)域，都存在著(zhù)類(lèi)似的問(wèn)題。實(shí)行“大部制”，從體制上減少職能交叉現象，理順部門(mén)關(guān)系，明確部門(mén)責任，無(wú)疑有助于提高政府效能。

　　不斷完善中國特色社會(huì )主義行政管理體制

　　黨的十七屆二中全會(huì )明確提出，深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì )主義行政管理體制。屈指算來(lái),現在離2020年已不足12年，時(shí)間緊迫，時(shí)不我待。要完成這一艱巨任務(wù)，當前最主要的是實(shí)現三個(gè)重點(diǎn)目標。

　　要做好公共服務(wù)文章，加快向服務(wù)型政府轉變。公共服務(wù)是政府的主要職能，是現代政府的顯著(zhù)特征。例如，北京市于2007年初推行“公交一卡通”，實(shí)施廉價(jià)公交政策，“廉價(jià)公交風(fēng)暴”很快在全國各地得到響應。北京市的“廉價(jià)公交政策”就是公共服務(wù)的典型產(chǎn)品。服務(wù)型政府的主要標志是：堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，貫徹以人為本的理念，把為人民服務(wù)作為各級政府的神圣職責和全體公務(wù)員的基本準則，作為人民政府的基本要求，作為一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在機構設置、職能確定、資源配置等方面，注重和強化公共服務(wù)，不斷改善民生，全面提高公共服務(wù)能力和水平。創(chuàng )新政府管理和服務(wù)方式，實(shí)現管理與服務(wù)的有機結合。推行政務(wù)公開(kāi)，簡(jiǎn)化辦事程序，寓管理于服務(wù)之中，在管理中體現服務(wù)，支持社會(huì )組織參與社會(huì )管理和公共管理，增強社會(huì )自治功能。健全公共政策體系，維護、促進(jìn)和實(shí)現社會(huì )公平正義。

　　要把法治觀(guān)念根植于心，推進(jìn)依法行政，建設法治政府。要做到組織法定、合法行政、合理行政、程序正當、高效便捷、誠實(shí)守信。政府機構的組織和政府職能的設定，應當有法律、法規的依據，實(shí)現機構、職權、責任、編制的法定化。實(shí)施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進(jìn)行，無(wú)法定依據，不作出影響公民、法人和其他組織合法權益的決定。應當遵循公平、公正的原則，平等對待當事人，正確行使行政裁量權。政府的管理和服務(wù)，除涉及保密以外，原則上都應當公開(kāi)。實(shí)施行政管理和提供公共服務(wù)，應當嚴格遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責，簡(jiǎn)化辦事程序，方便當事人。政府公布的信息應當全面、準確、真實(shí)，具有公信力，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定。

　　群策群力，加速形成權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力的行政管理體制。這是現代行政管理系統正確組織和有效運行的重要標志。權責一致，就是要做到有權必有責，實(shí)行權責對等。分工合理，就是要進(jìn)一步明確各部門(mén)的職責權限，避免職責交叉、政出多門(mén)。決策科學(xué)，就是要健全各級政府決策機制，使各項重要決策符合客觀(guān)規律，符合認識規律，符合施政規律，減少決策失誤，從制度上保證決策內容和決策程序的科學(xué)。執行順暢，就是要保證法律法規和政策措施在全國范圍內的有效執行，消除有令不行、有禁不止的現象。建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，提高政府執行力。監督有力，就是要用制度管權、管事、管人，健全質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，提高政府工作透明度，保證人民賦予的權力始終用來(lái)為人民謀利益。

　　“制國有常，而利民為本；從政有經(jīng)，而令行為上。”這是戰國時(shí)謀士勸說(shuō)趙武靈王果斷推行“胡服騎射”改革的一段話(huà)，大意是說(shuō)，治理國家有一定的法則，要以有利人民為根本；從事政治有一定的原則，要以政令暢通為首要?？梢灶A見(jiàn)，盡管這是一項非常艱巨復雜的工作，但隨著(zhù)以“利民便民”、“政令暢通”為依歸的行政管理體制改革的深入推進(jìn)，建設人民滿(mǎn)意的政府的目標一定能夠實(shí)現！